Etwas Erstaunliches ereignete sich in den letzten zwölf Monaten in der arabischen Welt. Die immer wieder totgesagte Arabische Liga – die Regionalorganisation, die alle 22 sich als arabisch verstehenden Staaten einschließlich der Palästinensischen Autonomiebehörde umfasst – erwachte zu ungeahnter Aktivität und trat als internationaler Akteur in Erscheinung. Dabei waren ihre Organe wahlweise schon als »Schwatzbude« oder »Klatsch-und-Tratsch-Räte« bezeichnet worden und mit Ahmed Esmat Abdel Meguid bezeichnete selbst ein ehemaliger Generalsekretär (1991-2001) – wenngleich ex officio – Verträge der Liga nur als »Tinte auf Papier«.

Libyen, Syrien und die Arabische Liga
Doch zuletzt unterstützte die Arabische Liga Anfang Februar 2012 einen Resolutionsentwurf vorm UN-Sicherheitsrat zur Eindämmung der Gewalt in Syrien. Dem war bereits eine Beobachtermission der Liga in Syrien vorausgegangen, deren Arbeit allerdings nicht erst seit ihrer vorzeitigen Beendigung als gescheitert gelten muss. Rund 150 Beobachter aus den Mitgliedstaaten sollten vor Ort die Einhaltung des arabischen Aktionsplans (Resolution 7436, 2. November 2011) überwachen, in dem sich die syrische Regierung unter anderem zur Einstellung aller Gewalttaten, zur Freilassung von Gefangenen und zum Rückzug bewaffneter Truppen aus Wohngebieten sowie zum Dialog mit der Opposition verpflichtet hatte. Schon die Leitung der Mission durch den hochrangigen sudanesischen General, Diplomaten und Nachrichtendienstler Mohammed al-Dabi missfiel Menschenrechtsorganisationen und syrischer Opposition gleichermaßen. Sie werfen ihm die Beteiligung an Verbrechen gegen die Menschlichkeit in Darfur vor. Doch es waren letztlich die Täuschung der Beobachter, die fortgesetzte Gewaltanwendung gegen Unschuldige und die gezielte Eskalation der Lage seitens der syrischen Regierung, die Generalsekretär Nabil al-Arabi Ende Januar 2012 in überraschender Deutlichkeit zur Empfehlung des Abbruchs der Mission und zur Anrufung des UNO-Sicherheitsrats bewogen.

In diesem Sinne ist die Arabische Liga übrigens auch als eine der regionalen Vereinbarungen und Abmachungen gemäß Kapitel VIII der UN-Charta zu verstehen, deren Berücksichtigung insbesondere von den Vertretern der arabischen Staaten bei den Gründungsverhandlungen der UNO Anfang 1945 unterstützt wurde. Die im März 1945 von sieben (mehr oder weniger) unabhängigen Staaten gegründete Arabische Liga ist dabei sogar drei Monate älter als die UNO. Eine Denkschule ging dabei davon aus, dass die Lösung von Streitigkeiten und Konflikten zunächst von Nachbarstaaten innerhalb einer Weltregion versucht werden sollte, bevor sie sich an den UN-Sicherheitsrat wenden. Ähnlich verhielt sich die Arabische Liga nach dem Scheitern ihrer Vermittlungsbemühungen in Libyen im März 2011, als sie neben anderen internationalen Organisationen und Staaten den UN-Sicherheitsrat anrief, eine Flugverbotszone über Libyen einzurichten (Resolution 7360, 12. März 2011).

Bemerkenswert ist indessen sowohl, dass die Liga überhaupt der Flugverbotszone zustimmte als auch dass sie eine Beobachtermission nach Syrien entsenden konnte. Die Einrichtung der Flugverbotszone über Libyen und ihre Durchsetzung im Rahmen einer NATO-Militäraktion verursachte hinterher denn auch einige Skepsis in den Hauptstädten der Mitgliedstaaten. Nicht zuletzt aus innenpolitischen Erwägungen heraus standen und stehen die Regierungen der Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines Mitgliedstaates und damit der Schaffung eines Präzedenzfalls zu ihren Ungunsten reserviert bis ablehnend gegenüber. Die Unabhängigkeit, Souveränität und territoriale Unversehrtheit der Mitgliedstaaten und das Nichteinmischungsgebot sind in der Charta der Arabischen Liga ausdrücklich und mehrfach verankert (zum Beispiel Artikel 1, 3, 5, 8 und 9).

Auch als die Beobachtermission in Syrien ihre Arbeit aufnahm hatte der Rat der Arabischen Liga – mithin das höchste Gremium der Organisation – die syrische Regierung längst von der Teilnahme an seinen Sitzungen suspendiert (Resolution 7438, 12. November 2011). Das gleiche Schicksal war im März 2011 bereits der libyschen Regierung widerfahren (Resolution 7298, 2. März 2011). Ihren Sitz nahm im August 2011 dann der libysche nationale Übergangsrat als anerkannte internationale Vertretung Libyens ein (Resolution 7370, 27. August 2011). Zwar trugen der Irak (Enthaltung) sowie Libanon und Jemen (beide Ablehnung) den Beschluss zu Syriens Suspendierung nicht mit. Doch gleich ob aus ideellen, menschenrechtlichen Überlegungen heraus, wie es die Texte der Resolutionen nahe legen, oder auf Grund realpolitischer Einschätzungen der Lage handelten die Regierungen der Mitgliedstaaten der Arabischen Liga hier jeweils in seltener Einmütigkeit.

Die Rolle der arabischen Golfmonarchien
Zu verdanken ist diese nach außen hin (fast) geschlossene Reihe wohl Initiativen aus den arabischen Golfstaaten – allen voran Katar und Saudi-Arabien. Ihren Staatsführungen ist daran gelegen, die wahrgenommene Bedrohung aus Iran einzuhegen, während Syriens Präsident Baschar al-Asad und die alawitische Elite des Landes sich als enge Verbündete der schiitischen Regionalmacht verstehen – mit ein Grund dafür, warum sich auch die libanesische Regierung unter Beteiligung der schiitischen Hisbollah gegen Syriens Suspendierung aussprach. Ein Regierungswechsel, wie ihn die Golfstaaten vorantreiben, verspräche also zugleich eine Schwächung Irans. Der golfarabischen Diplomatie liegt dabei der gleiche Plan zu Grunde, den bereits der Golfkooperationsrat (GCC) 2011 vorlegte, um Jemens Präsident Ali Abdullah Saleh zum Amtsverzicht zu bewegen. Er sieht maßgeblich den Rücktritt des Präsidenten innerhalb weniger Wochen zu Gunsten des amtierenden Vizepräsidenten vor, würde sich also im Rahmen der Verfassung bewegen. Einen ungeordneten Übergang, gar einen Regimewechsel mit zahlreichen Unbekannten, können sich die Monarchen am Golf denn auch kaum wünschen, ohne Gefahr zu laufen, sich entsprechenden Forderungen in ihren eigenen Ländern – ähnlich wie in Bahrain im März 2011 oder in Saudi-Arabien im November 2011 – gegenüber zu sehen. Sowohl die saudi-arabische als auch die katarische Diplomatie bewegt sich mit der Unterstützung der Aktivitäten der Arabischen Liga in der Levante auf vertrautem Terrain, haben sie doch in den vergangenen Jahren immer wieder die Aussöhnung zwischen Fatah und Hamas in Palästina sowie zwischen den verschiedenen libanesischen Parteien voranzutreiben versucht. Im Falle Libyens mögen zudem persönliche Animositäten zwischen König Abdullah und Muammar al-Gaddafi hinzugekommen sein. Um nur zwei Beispiele herauszugreifen: Letzterer war 2003 mutmaßlich in Attentatspläne gegen den damaligen saudi-arabischen Kronprinzen verstrickt; beim Gipfel der Arabischen Liga in Doha (2009) sandte al-Gaddafi dann in einer öffentlichen Sitzung Beleidigungen gegen Abdullah. Zuletzt waren es wiederum die Golfstaaten, die zunächst den Rückzug ihrer Beobachter aus der Syrien-Mission der Liga ankündigten und schließlich auch ihre Botschafter aus Damaskus abziehen wollten.

Fazit: Die Liga als Instrument und Akteur
Die Liga tritt folglich nicht nur als Akteur in Erscheinung, sondern auch als Instrument ihrer Mitgliedstaaten. Diese Doppelrolle ist nicht ungewöhnlich. In der Theorie können internationale Organisationen zugleich Instrumente und Akteure sein. Die mitgliedstaatlichen Regierungen können sie einerseits als Machtmittel instrumentalisieren. Um ihre Ziele zu verwirklichen, erwarten etwa die Golfstaaten, dass die Liga die im Fall Libyen und Syrien notwendigen Ressourcen rasch zur Verfügung stellt, indem sie auf die Koordinierungsfähigkeit des Generalsekretariats setzen. Als Akteur setzt die Liga andererseits eigene Programme und Entscheidungen wie die Beobachtermission in Syrien um und überwacht sie. Wenn man bedenkt, dass die Mitgliedstaaten diese Entscheidung kollektiv getroffen haben, könnte man zwar die Akteursqualität der Liga in Frage stellen. Ohne die Liga wäre es aber womöglich gar nicht erst zur Entsendung einer Mission gekommen. Im Übrigen haben sich die Mitgliedstaaten hier den Regeln der Organisation unterworfen. Über den Generalsekretär als eigenständiges Sprachrohr, der vor dem UN-Sicherheitsrat spricht, tritt die Arabische Liga als Akteur an der Seite ihrer Mitgliedstaaten auf. Die Tatsache, dass ihr Apparat dabei weniger behäbig als in der Vergangenheit agiert, unterstützt diese Momentaufnahme. Nach einem langen Winterschlaf hat der Arabische Frühling den Tiger geweckt.

Weiterführende Hintergrundlektüre:
Kutscher, Jens: »Arabische Liga.« In: Freistein, Katja / Leininger, Julia (Hg.): Handbuch Internationale Organisationen. Theoretische Grundlagen und Akteure. München: Oldenbourg 2012, S. 51-59.